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[실시간뉴스][단독] 상업지역 빈 땅에 주택 들어서나… 100년 묵은 용도지역제 개편 시동

온카뱅크관리자

2026-09-10 19:17:36

<div id="layerTranslateNotice" style="display:none;"></div> 산업구조 변화로 경계 모호해져 국토부, 이르면 하반기 용역 진행 서울시도 새 도시체계 연구 착수 
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 정부가 100년 넘게 이어져 온 토지 이용의 기본 틀인 용도지역제도 개편에 본격 시동을 건다. 인공지능(AI) 혁명과 산업구조 변화, 재택근무 확산 등으로 주거·상업·업무 공간의 경계가 흐릿해지는 만큼 토지의 쓰임새를 미리 구분해 제한하는 현행 제도가 변화하는 수요를 따라가지 못한다는 판단에서다. 
 용도지역제는 일제강점기부터 국내에 도입돼 토지를 용도별로 구분·관리하는 방식으로 자리 잡았다. 이후 관련 법과 제도가 정비되면서 현재까지 장기간 유지돼 온 대표적인 도시·국토 규제로 꼽힌다. 2003년 국토계획법이 시행되면서 기존 국토이용·도시계획 관련 법체계가 통합되고 용도지역제가 법률과 시행령을 통해 체계적으로 규율되면서 현행 토지이용 체계가 공고해졌다. 
 국토계획법상 용도지역은 크게 도시지역·관리지역·농림지역·자연환경보전지역으로 나뉜다. 도시지역은 다시 주거·상업·공업·녹지지역으로 구분된다. 용도지역에 따라 건축할 수 있는 건축물의 종류가 달라지고 건폐율과 용적률 등 개발 밀도도 제한된다. 토지의 용도를 사전에 구획하고 이후 허용되는 개발 행위를 정하는 방식이다. 
 하지만 AI를 비롯한 신산업의 등장으로 산업·업무 공간의 형태가 바뀌고 주거와 일자리의 경계도 모호해지면서 기존 제도의 현실 부합성을 다시 따져봐야 한다는 목소리가 커지고 있다. 상업시설이 과잉 공급돼 공실이 발생하더라도 주택 등 다른 용도로 전환하기 어렵거나, 주거와 업무 기능을 한 공간에 배치하려 해도 용도지역 규제에 막히는 것 등이 대표적이다. 
 국토교통부는 이르면 연내 관련 연구용역에 착수해 용도지역 체계를 유연하게 바꾸는 방안을 검토할 방침이다. 국토부 관계자는 10일 “현재는 구체적인 실행 계획을 세운 단계라기보다는 도시지역의 주거·상업·공업 등 용도지역 체계가 현실에 부합하는지 들여다보고 아이디어를 수집하는 단계”라며 “하반기나 내년 초 용역을 진행할 예정”이라고 말했다. 국토부가 용도지역제 연구용역에 나서는 건 처음이다. 이번 연구 대상에서는 농림축산식품부 소관인 농지는 제외될 것으로 알려졌다. 
 국토부는 용도지역제 개편을 장기 계획으로 잡고 있다. 100년 이상 시행된 제도를 하루아침에 바꾸면 사회적 파장이 클 수 있기 때문이다. 그럼에도 개편 방향은 단순히 규제를 풀어주는 데 그치지 않을 전망이다. 주거·업무·상업 기능을 한 공간에 결합하는 복합용도 건축물을 확대하고, 수요 변화에 따라 기존 건축물의 용도를 쉽게 바꿀 수 있도록 제도를 손질하는 방안 등이 거론된다. 이렇게 되면 상업·업무시설 등 비주택용지 가운데 수요가 부족한 곳을 주택 등 다른 용도로 전환할 수 있어 주택 공급 측면에서도 효과적이다. 
 다만 용도지역 규제를 일률적으로 완화할 경우 부작용도 적지 않다. 개발 기대감이 커지면서 특정 지역의 땅값이 오르거나 투기 수요가 몰릴 수 있다. 
 국토부 관계자는 “용도지역제를 개편하면 지가 급등이나 난개발 같은 부작용이 발생할 가능성이 있다”며 “꼼꼼하게 검토할 필요가 있다”고 설명했다. 
 서울시도 용도지역제의 단계적 축소·대체를 염두에 두고 서울 전역을 대상으로 새로운 도시 관리체계를 마련하기 위한 연구에 착수했다. 서울시는 기존 용도지역제를 단계적으로 축소하고 2040년 새 제도 도입을 목표로 하고 있다. 
 국토부와 서울시가 비슷한 시기에 용도지역제 개편을 검토하면서 향후 국토계획법 등 관련 법 개정으로 이어질지도 관심사다. 지방정부가 조례를 통해 용적률 등을 일부 조정할 수는 있지만 용도지역의 근본 체계를 바꾸려면 법 개정이 필요하기 때문이다. 국토부 관계자는 “구체적인 시기를 정해놓은 것은 없다. 사회적 합의를 거쳐 단계적으로 추진할 계획”이라고 말했다. 
 용도지역제를 개편해도 기존 도시의 기능과 체계가 바로 바뀌는 건 아니다. 사람의 이동·만남 등 원활한 상호작용이 이뤄질 수 있도록 하는 도시 설계가 병행돼야 한다. 이창무 한양대 도시공학과 교수는 “용도지역만 바꾼다고 도시가 갑자기 변화하지 않는다”며 “한꺼번에 전국의 토지를 대상으로 용도지역을 바꾸기보다는 수도권 중심지 등 특정 지역에서 새로운 용도지역 틀을 적용해 보는 과정이 우선 필요하다”고 조언했다.
 김민영 기자 mykim@kmib.co.kr
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